土地开发的自主权和收益分配权是农地收益分配制度在城市化背景下的焦点。该制度经历从对农民赋权到限权再到赋权的轨迹。渐进性改革中存量与增量机制的互构形塑了上述钟摆现象。存量机制是土地公有制及城乡二元产权结构。增量机制是国家对地方政府和农民的赋权。国家借增量改革来解决存量制度的效率问题，引发国有地权和集体地权相关方的博弈，进而促使国家调整存量制度中国家与农民的收益分配模式。当前，农地新政很难绕开限权制度的制约而完全实现赋权于民的目标。这源自社会产权未完全发育、国家权力高度嵌入土地市场的路径依赖。由此，农地收益分配制度如何发展并不取决于国有和民有方案是否兼容，而在于权力嵌入下社会产权的重构难题如何被克服。

农地新政是否能实现赋权于农的目标，是引发关注的议题。基于路径依赖理论，本文发现，旧制度下地方政府实施的“地权时空切割”机制仍可能延续于新政的实施环境下，制约农地新政的目标实现。与强调土地发展权国有化和民有论优势的观点不同，本文强调，农地新政是否能够有效推进，不取决于国有或民有的制度方案具有怎样的优势，而在于如何克服地方政府“地权时空切割”机制所形成的路径依赖。只有在财税体制、土地管理体制等宏观层面上理顺央地关系，新政才可能激励地方政府赋权于民，才能进一步拓展国家回应农民诉求的空间。